2024.4.1. 제11호

오래된 미래, - 청렴옴부즈만 제도 -

연세대 법무대학원 객원교수 지영림

선거의 해

올해 전 세계 곳곳에서 선거가 치러져, 9월 한 달을 빼고는 지구촌 어디선가 선거가 행해지는 한 해를 보내게 된다. 우리나라도 이제 10여 일 뒤엔 국민의 소리를 입법으로 풀어줄 국회의원을 선출하게 된다. 선거 후 달라질 정책 방향들을 국민들이 예의 주시할 수 밖에 없는 때인 것이다. 이런 때 하버드대 사회생물학자 에드워드 윌슨의 이야기처럼 인류의 진짜 문제는인간 정서는 구석기 시대에, 제도는 중세에 머물러 있는데기술은 신의 경지에 이르렀다는 사실이 생각난다.

국민의 소리에 기초해 정책의 방향을 재점검하는 지금이야말로, 행정처분을 살펴 권고라는 형태로 정책 인플루언서로 작동해 온 옴부즈만 제도를 통해 우리 사회가 가지고 있는 입법적 논의를 짚어 볼 수 있는 적기라는 생각이 든다. 제도의 본질을 살리고 무엇보다, 권익을 보호할 것을 기대해봄 직하기 때문이다.

설치 의무화

국민권익위원회로 대변되고 있는 옴부즈만 기관의 출발점이나 제도적인 틀은 각 국가 또는 지방정부가 처해 있는 시대적인 상황과 밀접하게 관련되어 있어 자치분권이 즉각적으로 구현되는 제도라 할 수 있고, 사법 감시부터, 민원행정, 반부패 활동이나 인권보호 등 그 범위와 영역은 무척 넓다.

우리 법에서 정하고 있는 옴부즈만 제도를 살펴보면, 행정기관의 위법·부당하거나 소극적인 처분(부작위 포함), 불합리한 행정제도로 인하여 시민의 권리를 침해하거나, 불편 또는 부담을 주는 사항에 대하여 행정기관에 시정권고와 의견표명을 통해 자율적 시정을 유도하는 민주적인 제도로 정의되고 있다.

2005년도에 세력화되지 않은 시민들의 위상강화 일환으로,지자체에 옴부즈만(시민고충처리위원회)을 둘 수 있는 근거규정이 마련된 후 19년이 지났다. 그럼에도, 옴부즈만은 현재 전국 243개 중에 80여 개 지자체에만 설치되어 있다.

인력과 예산 등으로 설치 못한다는 여러 사정 뒤에 법에 근거해 시민의 시각에서행정을 재해석해 기관장에게 시정권고결정을 하는 옴부즈만을 부담스러운 존재로 느낀다는 것은 숨길 수 없는 진실이어서, 기관장이 옴부즈만 제도를 스스로 도입한다고 하면 일단 그의 시민을 위한 진정성은 담보해도 될 것이다.

결국옴부즈만의 설치가 미미한 까닭은, 지방자치경험이 일천하다는 이유로 설치를 반대하는 목소리에 밀려 임의설치규정으로 하여 기관장에게 설치의 선택권을 부여한 2005년도의 근거규정 법제도가 아직 그대로 머무르고 있음이 아닐까 싶다.

21대 국회에는 일정 인구 규모 이상의 광역 또는 기초 지자체에 옴부즈만 설치를 의무화하는 여러 종류의 법안이 제출되었으나, 제대로 논의되지 못한 채 국회임기만료로 폐기절차를 밟을 수 밖에 없는 운명이다. 인구 극감으로 지방소멸이 예견되고, 코로나 이후 로컬라이제이션이 강조되는 지금, 법을 근거로 지방행정책임을 물을 수 있는 옴부즈만 설치 필수화는 책임성있는 자치분권의 구현을 위해 이미 오래전부터 예견되어온 미래일 것이다.

직관적 명칭과 실질적 운영

한 학회에서 우리나라에서 옴부즈만 기관의 발전이 더딘 것을 분석하며, 제도화된 ‘구성된 권력’에 대항하는 ‘구성적 권력의 주체’로서 국민이 가진 권능의 한 측면으로 자리매김되기 보다는 행정 권력에 대한 항의 혹은 호소를 담는 그릇이 되었다고 해석한 바 있다.

법률에 근거하는 행정에 대하여 최소의 비빌 언덕인 법령을 어떤 방식으로 해석·적용해 나갈지에 대한 문제는 옴부즈만의 정체성과도 연관된다. 더욱이 현행 감사제도의 틀 속에서 소극적인 행정행태를 적극행정으로 선도하기 위해서는 국가와 지방 옴부즈만들의 항쟁성 연대는 확장시켜가야 할 과제이다.

개발제한구역, 국유지관리, 대규모 택지개발, 복지, 교육 등 문제는 지자체 혼자서 풀 수 없는 과제들에 대한 중앙정부와 지방정부의 온도차는 매우 심하다. 적극행정 면책규정이 자체 감사 제외를 하는데 그치고 있는 현재로서는 매일 눈앞의 시민들과 마주해 빠른 결정을 해야만 하는 숨 가쁜 최일선 공무원들이 상급관서 감사에 공정성을 스스로 소명해야하는 어려운 굴레에 아예 첫발을 내딛지 않으려 하는 것은 부인할 수 없다.

옴부즈만의 명칭역시 2005년도 법에 근거규정을 담던 시절 ‘시민고충처리위원회’ 장을 편성했던 것에서 변함이 없다. 그러나 오늘날 이미 국민고충처리위원회는 국가청렴위원회 및 중앙행정심판위원회와 대통합을 거쳐 2008년도부터는국민권익위원회로 명칭이 변경되었음에도 아직도 지자체에 존재하는 옴부즈만에 대하여 시민고충처리위원회로 명명하거나 옴부즈만, 가디언, 호민관 등 다양한 명칭을 사용하여 혼란스러운 시민들을 더욱 혼란스럽게 하고 있는 상황이다.

또한 청렴시민감사관 제도를 231개 기관에서 운영하고 있는데, 이 또한 옴부즈만 제도와 역할 부분에서 매우 혼란스러운 부분이 있는데다, 청렴옴부즈만이란 표현으로 오히려 옴부즈만 제도를 분절시키는 듯하고 연 1~2회의형식적인 회의를 하고 그치는 기관들이 대다수여서 실질적 운영이 절실한 실정이다.

시민권익위원회로 법정 명칭변경과, 각 기관별로 실질적 운영이 가능하도록최소 1인 이상 상근하도록 하는 한편별도의 지원조직을 두는 일은 이제 성년에 다다른 옴부즈만 제도의 실질적 운영을 위한 심각한 고민과 함께 제도적 정비의 중요한 내용이 되어야 할 때로 보인다. 새로이 탄생하는 국회에서는 옴부즈만 제도가 꽃 피우고 책임행정을 구현할 수 있도록 제도에 대한 종합적 검토가 이루어지길 바라본다.