2023.7.3. 제8호

공공기관 감사에 대한 전반적인 검토가 필요하다

강대윤 전 독립기념관 감사

⸢공공기관의 운영에 관한 법률⸥에서는 대표이사(또는 기관장)를 포함한 이사, 감사 등 임원에 대한 사항을 정하고 있다. 기획재정부 자료에 따르면 감사 또는 감사위원회와 관련한 감사기관의 총수는 299개이며 기타 정원 외 67개가 있다. 현재 공공기관 감사의 구성 비율은 상임정원 22%, 비상임 60%, 정원 외 17%이다. 공공기관 감사에서 비상임감사로 운영되는 비율이 상당히 높음을 알 수 있다.

공공기관의 감사는 ‘감사 대상이 되는 공조직 또는 그 조직구성원의 업무나 행위가 일정한 기준에 부합되는지를 사실과 증거자료에 근거하여 조사‧점검‧확인‧분석‧검증하고 그 결과에 따라 시정‧개선 요구 또는 권고 등을 하는 체계적인 과정’이라고 할 수 있다.

공공감사는 감사 대상기관의 회계를 검사‧감독하고 그 사무와 소속직원의 직무를 감찰함으로써 공공기관의 책임성을 확보하고 기관의 성과를 높이고 공공서비스 이용자가 올바른 판단을 할 수 있도록 지원함을 목적으로 한다. 공공기관 감사는 ⸢공공감사에 관한 법률⸥과 ⸢공공감사기준⸥ 등에 의하여 운영되고 있는데, 공공기관 감사는 감사원감사(외부감사)와 공공기관의 자체감사(내부감사)로 구분하여 ‘기관운영감사’, ‘종합감사’, ‘재무감사’, ‘성과감사’, ‘특정감사’, ‘복무감사’와 ‘일상감사’ 등의 감사를 진행하고 있다. 그리고 감사대상 기관의 문제점을 미리 파악하여 발견된 문제점을 해결하고 발생할 수 있는 리스크를 최소화하기 위해 ‘사전‧상시예방감사’에 중점을 두고 있다.

그러나 공공기관의 감사에 대한 국민적 만족도는 높지 않은 상태이며, 시민들의 공공기관에 관한 인식 또한 부정적인 측면이 있다. 이는 상황을 잘 모르거나 무관심으로 인한 면이 있을 수 있으나 공공기관의 운영에 있는 여러 가지 문제점에서 기인된 측면이 클 것으로 보인다. 여기에서는 공공기관의 감사 기능에 있어서의 몇가지 문제를 다루어보고자 한다. 공공기관 감사에는 다양하고 복합적 이슈가 있으나 여기에서는 임원의 상임‧비상임 구성의 제도적 문제, 기관의 지배구조와 독립성 보장 문제, 감사와 감사기구에 대한 물적‧인적 지원 문제, 공공기관의 하위조직체계를 다룬다.

첫째, 제도적 문제(상임‧비상임 제도)이다. 공공기관의 설립 취지, 운영 목적 등 기관의 특성 보다는 공기업(시장형‧준시장형), 기금관리형 준정부기관과 같은 재무관리 등 경영성과에 중점을 두고 천편일률적 기준으로 상임이사나 상임감사(감사위원회 포함)의 구성을 정하고 있다. 이는 과거 공공기관의 방만경영과 낙하산 인사의 폐해에서 기인한 것이라고 볼 수 있으나 다양한 공공기관의 형태를 고려하지 않았다는 문제가 있다. 물론 일부 개선하여 운영하고 있다고는 하나 공공기관 중 주요 연구기관이나 사회적‧문화적 가치가 있는 기관에 비상임 비율이 높다는 점이다. 그리고 공공기관에 비상임감사의 비율이 너무 높다는 점이 있다.

둘째, 비상임감사가 기관의 의사결정에서 배제되고 있다. 공공기관 운영에서 실질적으로 기관장의 권한이 우위에 있는 상황에서 비상임 감사는 기관의 의사결정과정에서 배제되는 경우가 많다. 이러한 현상은 전문성과 역량과도 관계가 있을 수 있지만 기관 운영에서 관행적으로 비상임감사의 의견이나 요구사항을 무시하고 형식적인 보고서 제출에만 그치는 경우도 여러 사례를 통해 발견할 수 있다. 공공기관에서 비상임감사의 비율이 높은 상황에서 비상임감사가 기관의 의사결정에서 배제된다면 공공기관 감사의 역할이 공동화될 수 있다는 점이 우려된다. 제도적으로 감사는 있지만 실질적인 기능이 제한되어 감사제도의 목적과 취지가 달성되기 어려운 문제가 발생할 수 있다.

셋째, 비상임감사에 대한 처우 및 감사업무 예산이다. 현재 비상임감사의 임원연봉은 상임감사에 비해 매우 낮은 수준에 머물고 있다. 비상임감사에게는 년 600~3,000만원 범위에서 지급되는 것으로 알려져 있으며, 4대 보험과 같은 보험도 적용되지 않는다. 대부분의 기관에서 정관으로 규정하는 지급과목이 급여가 아닌 업무추진비 또는 업무활동비, 회의비이다. 이는 기관의 감사 예산과도 밀접한 관련이 있는데, 감사기구에 관한 기관의 예산 편성도 매우 부족한 경우가 많은 것으로 알고 있다. 이러한 환경은 결국 감사업무에 대한 적극성 저하로 이어지고 있다.

넷째, 감사부서를 공공기관의 장이 통괄하는 조직체계에 두는 경우가 많아 감사기구의 독립성이 확보되기 어려울 수 있다. 상위법규에서는 독립적 감사기구를 보장하고 있음에도 불구하고, 인사규정과 직제규정 등 내규에서 감사기구를 사무처에 소속된 하나의 부서로 편입하고 있는 경우가 많다. 법규에 보장된 감사기구 구성원에 관한 감사의 인사 요구가 무시되고 기관장이 단독으로 인사권을 행사함으로써 감사기구의 독립성을 인정하지 않는 결과를 초래하기도 한다. 이와 같은 하위조직체계는 감사에 대해서 배타적이거나 조직원의 저항으로 나타날 수도 있다. 상위 법규와 행정규칙을 무의식 또는 의식적으로 회피하고, 위임규정이나 전결권 같은 규정을 해석하는 데 있어서 과잉 재량권 행사로 이어지는 경우도 발생하고 있는 것으로 알고 있다. 이는 감사의 감사권에 대한 도전으로 나타날 수도 있다. 이것은 앞서 언급한 기관의 지배구조와도 매우 밀접한 관련이 있는데, 기관장의 인사권은 조직 내의 부정‧부패에 눈감는 ‘조직 성원의 상호 간 과잉신뢰의 문제’와 같은 공공기관 조직의 고질적 문제로 연결될 개연성도 있다. 이는 조직의 투명한 운영에 부정적인 영향을 줄 수 있다.

사회적으로 큰 역할을 담당하고 있는 공공기관에서 감사의 역할은 중요하다. 공공기관 자체의 목적 달성에서도 그러하지만 국가 전체의 측면에서도 그렇다. 특히 공공기관의 투명하고 청렴한 운영이라는 점에서 감사제도가 제대로 작동하는 점은 매우 중요하다. 그렇지만 적지 않은 기관에서 감사제도가 목적하고 있는 감사의 역할이 제대로 수행되기 어려운 조직체계와 운영방식을 보여주고 있다. 공공기관의 감사제도와 운영실태에 대한 전면적인 파악, 그리고 현재의 문제를 해결하기 위한 조치가 필요하다.